在我国,景区的土地资源在总体上属于国家与集体所有。在利益上,尽管有局部利益服从整体利益,团体利益服从国家利益,但仍然存在诸多利益团体。近年来,旅游地开发经营权的变相出让转让和旅游房地产市场化运作的现象在旅游界纷纷出现,已经引起了包括旅游管理机构和旅游学界的关注。从四川省众多旅游地如三星堆、海螺沟、碧峰峡经营权的有偿出让,到山东省“三孔”经营权向深圳华侨城集团的出让,及至湖北省武当山、神农架也拟待价将其旅游开发经营权出售给投资者,出让、转让甚至出售景区经营权似乎已成时尚。随着中国加入WTO、旅游投资和旅游房地产市场、旅行社经营市场逐步放开后,这一现象将会更加普遍。尽管它为我国的旅游开发设计注入了生机和活力,推动了各地旅游业的发展;但由于缺乏政府的宏观指导和科学的评估体系,却带来了旅游资源价值不清、国家资源价值遭流失和破坏的恶果。

 

       2.景区土地资源的合理利用途径

 

      景区可以通过农用地用途变化、农村土地置换与农村土地整理、农村土地征收及承包经营权的转移等,实现景区土地资源的合理运用。

 

       在解决乡村旅游发展商业用地问题时,旅游发展往往伴随着以资源整合为目的的土地整理,从而实现景区资源规模化,这也符合土地整理的终极目的。与景区旅游发展相配套的土地集中的重要手段就是土地置换。它包含的意义是将农户分散的住宅(宅基地)、耕地,依据占补平衡的原则进行迁移,以置换的方式为其重新配置面积相当的耕地或宅基地,被置换后的农户土地不仅能满足农户生产、生活,由于是为旅游经营要求而配置土地,更有利于旅游投资者介入,并且置换后的居住环境与配套得到改观,集中起来的农民以聚居村落开展旅游接待,发展餐饮、娱乐及旅游商店等,景区内乡村旅游得到规模化发展。土地整理也为旅游发展提供了更多的商业用房。因此通过土地整理而得到的住房就可以合法地使用于旅游业,为旅游发展服务。以成都为例,通过对荒废土地的整理及农民集中建房,根据国家政策除按照规定的标准安置农民住房外,可增加不超过30%的商业用房、居住用房或配套用房面积,并且由农村集体经济组织经营管理,或农民自行经营或政府统一经营,经营收益全部用于解决农民的生活补贴,并且房屋可以出租,但不得转让(参见1994年《成都市国土资源局关于推动城乡一体化有关用地问题的意见(试行)》)。《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》规定成都市集体建设用地只能用于工业、商业、旅游业、服务业等生产、经营用途和建设农民住房,以及按规定面积修建农村集体经济组织租赁性经营房屋。

 

以市场定价为基础,通过村民和景区管理部门的集体谈判来给土地资源定价,这是实现土地发展权的现实途径。承包经营权的转移也是实现景区土地资源合理运用的有效途径。鉴于景区内农民有不愿意失去土地的传统观念,可以考虑景区周边农民采取土地集体人股方式,由政府统一经营的方式,每亩土地为一股,年底按股分红。这种经营权的转移也在一定程度上实现了景区土地发展……