1.景区发展的政策法规环境

 

       早在1904年,马克思就指出:理性的资本主义生产不仅需要生产的技术手段,而且需要一个可靠的法律制度和按照形式的规章办事的行政机关,而且公共产品由国家统一提供更为有效。有了与治理结构密切相关的公司法,当人们要组成公司时,他们可以集中于磋商“特殊契约”,他们需要干的只有两件事,一是选择企业形式,即选择有限责任还是无限责任;二是根据公司法规定形成章程,后者是构成当事人之间契约的另一个重要组成部分。

 

       对景区而言,面临的发展环境更为复杂,它不仅要受到一般法律的约束,还要受到相关部门法规规范和相关公约的约束,如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《风景名胜区条例》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》、《保护世界自然与文化遗产公约》等。

 

       由于景区的治理涉及的部门很多,制定一部全国性的旅游法规必然涉及一些利益的重新分配和调整。《旅游法》分总则、旅游者、旅游规划和设计、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任、附则10章112条,自2013年10月1日起施行。

 

       景区治理模式的重塑必须要有法律的支持,没有法律的支持或者与法律相悖,其结果要么是治理模式的让步,重新做制度安排,要么是法律的让步,修改法律。例如,成功“整体租赁”的碧峰峡和不成功的柱林山水“买断案”遭遇的最大问题就是法律问题,其成功或失败的结局更多的是与法律博弈的结果

 

       所有权问题本来是一个法律问题,但在我国又与政治制度、意识形态、传统文化等有着千丝万缕的关系。我国实行的是社会主义制度,人民是国家的主人,一切公共资源的所有权属于国家。《中华人民共和国文物保护法》第五条规定:“中华人民共和国境内地下、水下和领海中遗存的一切文物,属于国家所有。”风景名胜区的一切景物和自然环境,必须严格保护,不得破坏或随意改变。

 

        按照公司治理理论,所有权问题实质上是国有公司和私有公司如何处理委托代理权的问题。国有公司与私有公司委托代理关系的区别在于两类企业委托人效用函数的差异性。一般认为,私有公司的委托人追求的目标应该是利润最大化或股价最大化,而对国有公司的初始委托人而言,他们追求的目标应该是福利函数的最大化。我国景区的性质更接近于国有公司,但是,景区的委托代理关系的处理非常复杂。

 

        旅游经济研究者一般将景区经营权理解为旅游企业在一定期限内对旅游资源占有、使用和享受收益的权利。经济学家认为,所有权是指企业的剩余索取权和剩余控制权。所有权权能分离的内容,就是占有权、使用权、收益权和处分权部分权能的分离或者权能与权能之间的分离。

 

       目前,吸引大多数旅游者的景区包括国家级风景名胜区、自然保护区和森林公园、历史文化名城、全国重点文物保护单位等,分别归属于住房和城乡建设部、国家林业局、环境保护部、国家文物局等部门管理,也是旅游资源所有者的代表。一些寺庙道观则分属于国家宗教事务3局及宗教协会管理。在一些乡村地区,旅游资源及其所在的山体、水体、土地、森林等属于乡村集体所有。因此,在开发过程中出现了村庄、乡镇自行上马破坏资源项目的不良现象。

 

       我国景区所有权问题也同国有企业一样,存在“所有者虚位”的问题。住房和城乡建设部主管的风景名胜区名义上其所有权和使用权都由住房和城乡建设部管理,实际上,风景名胜区所在的地方政府,主要是县或者县一级以下的政府拥有更大的管理、开发、设计和利用等权力,形成“县官不如现管”的局面,从而导致两个方面的问题:一是建设部门从其管理方式上重视旅游资源的保护;二是中央政府和省政府经常性的失去对国际风景名胜区的实际控制权,而由地方政府实施开发管理,又常常导致资源的过度开发或破坏性开发。这种破坏的不良后果往往被归咎于旅游发展的后果。这一状况在我国其他部门主管的景区同样存在。随着市场经济的发展,景区的所有权问题(往往体现为资源的所有权)受到空前的关注,这一问题也成为影响景区治理模式的关键因素

 

       2.景区的治理主体

 

       现代公司历来认为,治理的主体有两个:一个是宏观治理主体,即国家;一个是微观治理主体,即公司。对于发展中国家或转轨经济国家而言,国家作为公司治理主体的作用就更加突出,它承担着双重使命,一方面要建立起现代公司治理运行的基础体系,包括法律、制度、市场体系等;另一方面又要保障和完善这些体系的正常运行。可以说,如果没有政府直接参与,是难以建立起有效的公司治理结构的。同样,对于处于发展初期的我国景区来说,其治理主体也有两个:一个是宏观治理主体,即旅游资源的所有者国家,往往由地方政府或行业主管机构代表;另一个是景区的经营主体,如公司、管理局、博物馆、管理处等。

 

       3.政府因素

 

       我国由计划经济向市场经济转变的过程中,政府的角色逐渐由“全能政府”向“权能政府”转换,我国的旅游管理体制也随之发生着变化。以国家旅游局为例,1998年体制改革后,人员精简了40%,新增了制定并组织实施各类景区的设施标准和服务标准的职能,并明确了指导优秀旅游城市创建工作的职能。各级旅游局与自办的经济实体逐步脱钩,将精力放到旅游行业管理和旅游政策的制定和实施上来。旅游行政管理体制改革的总体趋势是不同程度地强化了职能,扩大了行业管理的范围和力度。

 

       旅游局系统只是涉及景区治理问题的政府职能部门之一,除此之外,还有文物部门、园林部门、宗教部门等十几个职能部门,这些职能部门在行使各自职能时,经常发生部门冲突与摩擦。例如,旅游管理部门与文物管理部门的矛盾,如果没有更高一级职能部门,即国务院的调解,就成为景区发展的最大制约因素了。

 

         对一个国家来说,一个起作用的市场经济是以特定的活动为先决条件的,其他一些特定的活动也因其所起的作用而获得支持。更为重要的是,政府作用的范围和方式至少在原则上同一个自由的市场是可以取得一致的。政府所需要做的,从根本上说是为企业和市场创造一个良好的机制和运作环境,也就是以弥补“市场缺位和市场失败”的弊端为依据,对旅游企业实行间接控制。景区发展的关联性和开放性特征决定了景区的治理必须依靠政府和市场两种力量来完善自身的发展结构。在市场经济不太发达的中国,政府因素的影响显得尤为重要。