由于旅游资源类别和景区治理模式的多样性,目前,无论是理论界还是实践界,对旅游资源管理体制与景区治理模式都还存在很多分歧。总体而言,国内学者存在两种主要观点:一种是“产权转移派”,认为自然遗产和文化遗产等旅游资源同时也是一种重要的经济资源,只有通过产权的市场流转才能实现有效配置。在我国当前国情下,对旅游资源进行市场化经营才是最有效的利用方式,景区应当坚持企业化的治理模式;另一种是“国家公园派”,认为旅游资源是一种公共资源,景区应当坚持非企业化的治理模式,使景区变成一个小级别的行政单位,把资源保护的职能内部化,将景区的所有权、管理权、经营权、收益权一体化。此外,在实践中,国家有关部委也曾明确提出,绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让,并叫停了一些地方政府的景区经营权转让行为,而地方政府却在纷纷依托旅游资源进行招商引资、签订景区整体租赁或转让合同,从而导致了一些景区和投资商无所适从。

 

        由此可见,目前无论是在理论上,还是在实践中,就旅游资源管理体制、景区治理模式问题,还存在着很大的争议,迫切需要形成统一的认识和规制。中国景区治理中存在的难题主要表现在以下几个方面。

 

       1.旅游资源所有权人缺位与产权虚置

 

        所有权作为旅游资源产权的核心部分,直接影响着旅游资源管理体制和景区治理模式。根据新制度经济学原理,防止“公地悲剧”发生的最有效办法就是界定清晰的产权,通过产权界定来使外部成本内部化,并由市场制度来实现产权的流转和资源的有效配置。但现实中,由于产权界定在技术上和成本上都存在一定的障碍和困难,因此,由政府出面,通过相关法律来明晰产权是比较节约成本的一种办法。但如果这种制度安排不合理,就会造成资源的所有权人缺位与产权虚置。

 

       按照我国现行法律法规,自然资源和文物等文化遗产资源基本上都属于全民或集体所有,这其中自然也包括主要的旅游资源。表面上看,旅游资源的产权界定非常清楚,全民(或集体)是旅游资源的终极所有权人,似乎不存在什么产权不清的问题。但实践中,我国的景区开发和管理上广泛存在着所有权、经营权和行政权混乱的现象,所有权人缺位的问题较为突出。这是因为中央政府相关组成部门代表国家,分别对不同性质的资源代行所有权人权益时,往往将这些资源委托给各级地方政府,由地方政府相应的组成部门进行“代管”。这样,旅游资源的产权、行政权、管理权通过层层代理便被不断转移和分割,使国家作为旅游资源所冇者代表的地位出现模糊,资源产权虚置或弱化。旅游资源所有权人缺位形成的产权虚置,是造成目前旅游资源管理混乱、景区治理模式落后、部门所有、条块分割等问题的根本原因。

 

       2.旅游资源价值评估困难

 

       要实现旅游资源的产权流转,首先就必须科学合理地确定旅游资源的价值与价格。人人都承认旅游资源是有价值的,但在目前的经济学理论和实际操作中,既无法认定,也难以评估旅游资源的实际价值,使旅游资源的资产化面临理论和操作上的障碍。从劳动价值论的角度看,劳动是价值的源泉,价值只是“凝结在商品中的无差异的人类劳动”。旅游产品由旅游资源、设计和服务三个主要部分组成,虽然设计、服务是完全由劳动创造的,但旅游资源(主要应是自然旅游资源)却并非只是由劳动就能够创造出来的,这就导致了旅游资源价值认定的理论困惑。

 

       从效用价值论角度看,商品标志的效用是价值的源泉,旅游产品能够满足人们的旅游需求,说明是有效用的。但效用价值论认为不能进入市场交易的物品是没有价值的。由于我国现有法律法规不支持国有旅游资源产权的市场交易,因此也导致了旅游资源价值认定的理论困惑。

 

       旅游资源价值理论上存在着争论,实践中又没有完善的价值评估和核算体系,虽然不少专家提出了“级差地租法”、“收益预估法”、“类比法”、“专家评估法”等许多评估旅游资源价值的方法和设想,但都存在这样那样问题,很难得到应用。这就使得旅游资源的价值认定和价格形成存在障碍。

 

        3.旅游资源产权流转困难

 

        现代产权理论认为,产权只有不断地流转,资源配置才能不断得到优化。而现实中,旅游资源所有权人缺位、产权虚置、旅游资源资产化困难等难题的存在,使得旅游资源的产权流转非常困难,无法通过市场机制进行有效配置(将最好的资源配置给最好的经营者),造成了目前旅游资源利用效率不高等现实问题。

 

        由于缺乏有效流转,旅游资源开发设计中出现了三种具有代表性的问题:一是资源品位与开发投入不对称。高品位的资源需要高品位的开发和高强度的投入。现实中,具备开发能力的地区往往缺乏优质资源;而资源富集的地区常常却因经济能力有限而无法合理开发,使得一些一流的旅游资源往往被闲置或低水平开发成二、三流旅游产品,而一些品位并不是很好的资源,却往往被投入巨资开发。二是资源品位与开发主体不对称。虽然国家对旅游资源有分等划级,但依然实行的是“统一领导、分级管理”的模式,很多优质旅游资源的实际掌控者往往不具备科学开发的能力与实力,造成了旅游资源品位与开发主体的不对称,许多优质资源由于管理权问题而被低劣地开发。三是资源开发与市场需求不对称。由于旅游资源不能通过合理流转进入市场,市场机制无法发挥有效配置的基础功能,一些掌握着旅游资源但却对旅游开发和经营并不熟悉的部门,却在从事着事实上的旅游开发工作,造成大量宝贵资源被重复开发建设成为低水平项目,无法满足旅游市场的需求,既造成了资源的浪费和破坏,又加剧了旅游市场的恶性竞争。

 

        不解决旅游资源合理流转的问题,就无法实现旅游责源的最优配置,就无法解决旅游资源利用效率低下的问题,就不可能真正按照市场经济的规律办事。

 

       4.景区经营权转让无法可依

 

       随着1998年被称为“引领中国旅游业发展方面的模式—碧峰峡品牌”的建立,国内众多旅游景区都踏出转让经营权这一步。景区经营权转让是旅游业持续发展的内在要求,是市场经济发展的必然结果,全国已有案例中不乏成功的例子,但失败的教训也给我们敲响了警钟,其中转让年限制度安排是制约景区健康持续发展的重要因素。科学合理的年限制度安排有助于景区经营权转让中地方政府、受让企业、社区居民及其他相关者的利益实现帕累托最优,但目前我国景区经营权转让年限制度表现为一种固定式年限确定方式,且缺乏科学的法律法规和统一的核算体系作指导,不能适应经营权转让背景下旅游景区的可持续发展,因此亟须改革现有年限制度。

 

       目前旅游景区两权分离的实际操作显示,我国旅游景区经营权转让年限的确定在实践中形成了一条规律—集中于30~50年,但我国还没有出台专门的法律法规对旅游景区经营权转让年限的确定做出明确规定,可供参考的只有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条,它对土地使用权出让最高年限做了规定:商业、旅游、娱乐用地的土地使用权出让最高年限为40年。此条例不完全适用景区经营权转让,因为:第一,旅游景区经营权转让的内容不仅仅是景区的土地使用权;第二,“旅游用地”这一表述太过宽泛,旅游景区可以依据一定的因素划分为不同类型,各自具有不同的性质和特征,笼统地冠以统一的最高年限不具备切实的指导意义;第三,“40年”这个数字缺乏充分的科学依据,大部分已实行经营权转让的旅游景区并没有将年限控制在40年以内,既说明法律规范的贯彻力度有待加强,也对此法规的适用性提出了质疑。